Faillite du Parlement européen sur la Politique agricole commune.

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Article publié sur le blog de Manuel Bompard.

Du mardi 20 au vendredi 23 octobre se tenait l’un des votes les plus importants de notre mandature au Parlement européen : le vote sur la Politique agricole commune1. Ce vote nous engage jusqu’en 2027. Il concerne plus d’un tiers du budget européen (près de 400 milliards d’euros). Il structure l’ensemble de l’agriculture et du système alimentaire européens, avec des conséquences considérables sur la santé de tous, sur la biodiversité, le climat, le bien-être animal, les tissus économiques et sociaux, en Europe et dans le reste du monde.

La Politique agricole commune est l’un des leviers essentiels de la bifurcation écologique et sociale

Depuis 1992, la Politique agricole commune s’est libéralisée, avec des conséquences brutales. A la régulation du marché, au système de quotas de production ou de prix minimums, s’est substitué un système d’aide aux revenus des agriculteurs dominé par les aides « à l’hectare ». Pour simplifier : plus l’on dispose de surfaces, plus l’on encaisse de subventions. Ce système est réputé « compatible avec l’Organisation mondiale du commerce ».

Le bilan de ce système est catastrophique a tous les niveaux :

  • Plus de 4 millions de fermes ont disparu dans l’UE au cours de ces 20 dernières années.
  • Un agriculteur se suicide tous les 2 jours en France.
  • Seulement 6% des surfaces agricoles de l’UE sont gérées par des agriculteurs de moins de 35 ans.
  • L’agriculture intensive est le premier facteur de l’extinction de la biodiversité.
  • En France, l’agriculture est responsable de plus de 20% des émissions de gaz à effet de serre, et celles-ci n’ont pas diminué depuis 2005.
  • Pour les citoyens, le résultat n’est pas non plus au rendez-vous : alors que 20-30% de la production alimentaire est gaspillée, 25% des français souffrent de restrictions alimentaires d’après le Secours populaire.
  • Enfin, les centaines de millions d’animaux toujours élevés chaque année en cages témoignent que la PAC n’a pas permis de sortir du modèle d’élevage industriel et de la souffrance animale institutionnalisée qu’il entretient.

La Politique agricole commune est l’un des leviers essentiels de l’indispensable bifurcation écologique et sociale de nos modes de production et de consommation. Pour cette réforme, une transformation radicale s’imposait. La France insoumise en porte l’ambition depuis le début : son tout premier livret programmatique y est justement consacré. Dernièrement encore, nous avons lancé les Assises de la Politique agricole commune, afin de contribuer à cet effort. Lors du vote en plénière, notre groupe a déposé plus de 150 amendements pour mettre sur la table une alternative cohérente.

La bifurcation n’a pas eu lieu

Aujourd’hui, le moins que l’on puisse dire, c’est que la bifurcation n’a pas eu lieu. Le texte adopté se caractérise avant tout par le statu quo et la fuite en avant. C’est d’abord un nouveau (gros) chèque à l’industrie agro-alimentaire à tous les niveaux – fermes-usines, industrie de transformation et distributeurs, assurances privées, fournisseurs de pesticides, d’engrais, ou de machines agricoles. Au contraire, pour des milliers d’agriculteurs, des milliers d’espèces, du point de vue du changement climatique et de ses impacts, le texte adopté est à l’image des précédents : il s’apparente à un nouvel arrêt de mort.

Après avoir verrouillé in extremis des compromis honteux, 425 députés l’ont pourtant approuvé : un bloc composé de la droite européenne (PPE – LR), des libéraux (Renew – LREM), de l’extrême-droite (ID – RN), et d’une partie des sociaux-démocrates.

En face, l’opposition s’est faite entendre : nous sommes 212 députés (France insoumise, Verts, socialistes français et allemands…) à nous y être opposés. Et les voix furent bien plus nombreuses encore en-dehors du Parlement. Sur Twitter par exemple, le hashtag #VoteThisCapDown (= Rejetez cette PAC !) était en tendance numéro un à la veille du vote final, avec plus de 50 000 tweets. Mais le résultat est là : le texte est adopté.

La Commission européenne porte elle aussi une très lourde responsabilité dans cet échec historique. Sa proposition initiale, que les députés ont amendée lors du vote, était tout sauf à la hauteur des enjeux. Au printemps encore, 3600 scientifiques se rassemblaient pour la dénoncer. Elle justifie l’électrochoc que nous avons voulu susciter en co-signant un amendement de rejet : s’il avait été adopté, il aurait contraint la Commission européenne à revoir entièrement sa copie.

Celle-ci avait été présentée il y a plus de 2 ans, en 2018 : elle était ainsi non seulement insuffisante mais entièrement dépassée. Depuis lors, le contexte a évolué : les rapports alarmants se sont multipliés, notamment ceux du GIEC (climat) et de l’IPBES (biodiversité). Le Parlement européen y a réagi en décrétant l’état d’urgence climatique et environnemental, appelant à revoir toutes les politiques de l’Union à l’aune de cette urgence.

Une nouvelle Commission européenne, la Commission von der Leyen, est entrée en fonction il y a un an, après les élections européennes de 2019 : prenant acte de l’évolution du contexte, il était en son pouvoir de retirer son texte et d’en proposer un autre. Nous l’avons revendiqué. Elle s’y est toujours refusée.

Dans le même temps, dans une parfaite contradiction, elle présentait un « Pacte Vert » (Green Deal) européen : sa vision pour un avenir durable. Celui-ci comprend deux nouvelles stratégies (stratégie « Biodiversité » et « de la Ferme à la Table ») pour un système alimentaire équitable, sain et respectueux de l’environnement. Nous étions revenus à l’époque sur les atouts et les limites de ces stratégies. En tout état de cause, elles resteront lettre morte sans transformation du levier essentiel à leur mise en oeuvre : la Politique agricole commune.

Quel bilan tirer du vote du Parlement européen ?

Alors, quel bilan tirer du vote du Parlement européen sur la PAC ? Ses partisans, parmi lesquels la délégation LREM, vantent une PAC à la fois verte et juste. Il n’en est rien. Les premières analyses extérieures publiées oscillent dans leurs appréciations : pour certains, elle s’annonce plutôt pire que la précédente. Pour d’autres, selon la mise en oeuvre qui s’ensuivra, elle sera peut-être légèrement meilleure. En tout état de cause, l’analyse du texte voté par le Parlement révèle qu’il n’est pas à la hauteur des enjeux.

Nous l’analysons ici au travers de quatre axes prioritaires pour nous : la régulation du marché, la justice sociale, la bifurcation agro-écologique, et le bien-être animal.2

Régulation du marché : meilleure gestion des crises, mais le compte n’y est pas

La régulation des marchés est un point de départ indispensable pour assurer des prix rémunérateurs et permettre aux agricultrices et aux agriculteurs de vivre de leur travail. A cet égard, la proposition de la Commission était particulièrement faible. Elle s’inscrit résolument dans la logique de poursuivre un processus de libéralisation destructeur. La Commission le réaffirmait d’ailleurs sans détours au printemps 2020 : « les quotas – qui ont existé pendant 30 ans – ont disparu et il n’y a pas de retour en arrière possible ». Sur le chapitre de la régulation, le texte voté par le Parlement marque certaines améliorations, notamment sur la gestion des crises de marché. Mais l’un des amendements les plus ambitieux, visant à prévoir, en cas de crise de surproduction, un mécanisme de réduction obligatoire des volumes et de pénalités financières pour ceux qui continueraient de surproduire, a été rejeté de peu, par 333 voix contre 321.

Pas de remise en cause structurelle du système des aides à la surface

Pour donner une nouvelle direction claire, juste et écologique à la Politique agricole commune, la régulation du marché doit s’articuler avec une réorientation du budget massif de la PAC.

Le prochain sera-t-il plus juste ? Cela aurait supposé de sortir du système des aides proportionnelles à la surface – qui favorisent les activités les plus polluantes et la concentration des terres. Au contraire, ce système est conforté.

  • L’amendement que nous avions co-signé pour mettre fin à « l’aide de base au revenu pour un développement durable » (le nom trompeur des aides à l’hectare de base), afin d’en rediriger le budget vers des mesures justes et ciblées, a été éliminé par les amendements de compromis des grands groupes du Parlement européen (PPE/Renew/S&D).
  • Ces compromis des grands groupes ne laissent que des miettes pour les fermes petites et moyennes : seuls 6% minimum du budget du « premier pilier »3 (qui représente 75% du budget de la PAC) sont réservés pour le « paiement redistributif » – l’une des seuls types d’intervention à destination des exploitations petites et moyennes. Nous proposions qu’au moins 30% du budget du premier pilier y soit consacré.
  • De façon générale, cette PAC est toujours dure pour les agriculteurs disposant de peu de surface, et généreuse pour ceux qui en ont beaucoup. L’autre mesure qui aurait pu aussi soutenir les premiers est « le régime simplifié pour les petits agriculteurs ». Cette aide permet aux agriculteurs disposant de petites surfaces de remplacer leurs aides à l’hectare par une aide forfaitaire « à l’actif ». Mais, comme dans la PAC actuelle, celle-ci reste plafonnée à 1 250 EUR/an ! Notre groupe avait déposé un amendement pour faire tomber ce plafond inique : rejeté par 405 voix contre 277.
  • A l’inverse, dans la position du Parlement, l’aide aux plus grandes exploitations n’est plafonnée qu’à 100 000 EUR, et ce plafond comprend tant de dérogations qu’il ne s’appliquera qu’à quelques exploitations4. A tel point qu’un autre amendement également adopté vient en quelques sortes contrebalancer ces dérogations en fixant une limite « définitive » à 500 000 € pour les aides du premier pilier, et 1 million d’euros supplémentaires pour les aides du second pilier. Dans ces conditions, le plafonnement sera dans le meilleur des cas un instrument de lutte contre des formes de corruption aigues – remises en lumière récemment par l’enquête du New York Times – et non un instrument de redistribution.

Pas de bifurcation agro-écologique en vue – la PAC contre le PACte vert

Du point de vue de la bifurcation écologique, le texte voté par le Parlement est également un échec. Cet échec se traduit par le refus d’inscrire dans la PAC – à part dans les « considérants », c’est-à-dire dans des motivations non-normatives – le moindre objectif quantifié pertinent (en matière de réduction de l’usage des pesticides par exemple), le rejet de la plupart des conditionnalités environnementales de base nécessaires, et le refus de sécuriser un budget solide pour accompagner les agriculteurs dans la transition.

  • Ainsi par exemple concernant les objectifs : deux semaines seulement après son vote sur la loi climat – qui fixe un objectif de 60% de réduction des émissions de gaz à effet de serre de l’UE d’ici 2030 – le Parlement vote un bon amendement alignant la PAC sur les accords de Paris… mais rejette dans le même élan la fixation d’une simple cible de 30% de réduction des émissions de gaz à effet de serre de l’agriculture !
  • Le Parlement rejette également nos amendements visant à inscrire dans la PAC les objectifs minimaux du « Pacte Vert » : une cible de 50% de réduction de l’usage des pesticides d’ici 2030, de 50 % de baisse de ventes d’antibiotiques en élevage, de 20% de réduction de l’usage des fertilisants ou d’au moins 25% de surfaces agricoles en agriculture biologique. Ce ne sont pas les cibles d’écologistes extravagants : ce sont celles mêmes retenues par la Commission européenne. Avec ce vote, la PAC est plus que jamais en contradiction avec les intentions affichées par la Commission dans le « Pacte Vert ».
  • Le budget prévu par le Parlement européen pour les « éco-régimes » – de nouveaux dispositifs réputés écologiques – est présenté comme la principale preuve que la prochaine PAC sera « plus verte ». En effet, le Parlement a voté pour y consacrer 30 % du budget du premier pilier de la PAC : cela représente de fait une enveloppe budgétaire importante – sinon suffisante.

Mais il ne faut pas s’arrêter aux apparences. D’abord, en termes d’enveloppe budgétaire, ces 30 % ne démontrent pas une ambition particulièrement forte ; pour rappel, 30 %, c’était déjà l’enveloppe du premier pilier consacrée au « paiement vert », réputé écologique, dans la PAC précédente. Ainsi au niveau du pourcentage, pas de progression. Et la position du Conseil de l’UE, avec qui le Parlement doit encore trouver un compromis, étant d’à peine 20 %, il y a peu de chances que ces 30 % figurent dans le texte final.

Par ailleurs, comme dans la PAC précédente, nous ne sommes pas à l’abri d’un nouvel exercice de greenwashing. En effet, les conditions de définition de « l’éco-régime », bien que très différentes de celle du « paiement vert », ne permettent pas d’assurer qu’il s’agira de mesures efficaces. Plus vraisemblablement, au contraire, la compétition entre les Etats membres – qui ont la charge de les élaborer – poussera à une course au moins-disant environnemental. Pire encore, il est tout à fait possible – « l’éco-régime » entretenant une confusion entre dispositifs « environnementaux » et « de bien-être animal » – que nous nous retrouvions avec des subventions cachées à l’élevage industriel, particulièrement nuisibles pour l’environnement.

Pour conclure sur les “éco-régimes” : il n’est pas impossible qu’ils puissent, dans le meilleur des cas, contribuer utilement à la bifurcation agro-écologique. L’IFOAM et l’IEEP ont d’ailleurs proposé un travail très riche sur ce qu’ils pourraient être. Mais à ce stade, il est impossible de les présenter comme la réponse appropriée à l’urgence climatique et environnementale.

  • Par ailleurs, faute des conditionnalités environnementales de base suffisantes, le reste (plus de 60 %!) du budget du premier pilier, continuera, c’est presque une certitude, à alimenter la destruction de la biodiversité, la pollution de l’eau, de l’air, et le dérèglement climatique.

Comme nous le proposions, il aurait fallu par exemple au moins 10% de surfaces agricoles consacrées à la biodiversité5, cesser de financer l’élevage intensif, une rotation des cultures plus longue6, une véritable protection des zones humides et des tourbières.

  • Concernant le second pilier, le Parlement réussit l’exploit, par un tour de passe-passe, de revenir sur l’une des seules améliorations apportées par la Commission européenne en matière d’ambition environnementale…

Cette brève série d’éléments ne dessine pas ce que l’on peut décemment appeler une PAC verte : bien au contraire. Pour aller plus loin, retrouver également la critique préliminaire de l’IEEP, selon laquelle le Parlement européen et le Conseil faillissent sur 6 points essentiels pour maintenir en vie l’ambition écologique de la PAC.

L’enjeu du bien-être animal largement méprisé

Concernant le bien-être animal, nos amendements visaient essentiellement à mettre fin aux subventions à l’élevage en cages et aux autres formes d’élevage industriel. Ils visaient aussi à préserver un budget pour financer la transition des éleveurs vers des systèmes respectueux du bien-être animal. Chacun d’entre eux a été rejeté. Les subventions de la PAC pourront donc continuer d’aller à des formes d’élevage qui violent les exigences du bien-être des animaux en tant qu’être sensibles7, et il restera difficile pour les éleveurs de mobiliser des fonds pour améliorer leur système.

Difficile – mais pas impossible : les « eco-régimes » et les mesures environnementales du second pilier pourraient financer des dispositifs de bien-être animal. Il reste à voir si cette option laissée aux Etats sera utilisée et comment : cela nécessite de rester mobilisé et vigilant.

Y-a-t-il un minimum de motifs de satisfaction ?

De façon globale : à presque tous points de vue, les quatre jours qu’ont duré le vote sur le PAC ont été une hécatombe. Sur les près de 2 000 amendements déposés, les victoires ont été rares. On peut néanmoins en relever certaines.

Parmi elles, nous soulignerons une victoire attendue de longue date par toutes celles et ceux qui se battent depuis des années pour que le monde agricole soit protégé des violations du droit du travail : l’introduction de la « conditionnalité sociale ». Cette disposition permettrait enfin de sanctionner sur leurs subventions les bénéficiaires d’aides publiques qui enfreignent le droit du travail national, européen, ou international.

On peut aussi relever la progression de la « convergence interne » parmi les motifs de satisfaction. En effet, en raisons de dispositions anciennes, les aides à l’hectare, si décriées pour elles-mêmes, ne sont pas du même montant d’un endroit à l’autre. Désormais, d’ici 2027, tous les paiements à l’hectare devront être au moins égaux au paiement moyen de l’Etat membre ou d’un groupe de zones.

Du point de vue écologique, le Parlement européen a soutenu (hormis pour les cultures sous eau) l’obligation de rotation des cultures incluant une légumineuse sur les terres arables, ce qui constitue une avancée significative qu’il faudra encore défendre face à la réticence du Conseil.

Nous avons aussi fait passer plusieurs amendements pour soutenir le développement de l’agriculture biologique, entièrement ignorée par le texte initial de la Commission européenne. Mais notre amendement visant à assurer que, dans la prochaine PAC, le budget de l’agriculture biologique soit nécessairement supérieur à celui de la programmation actuelle a été rejeté à 8 voix près.

On remarquera enfin que, si les grands groupes (LREM, LR, S&D…) se gargarisent beaucoup du “Green Deal” (le “Pacte Vert”), notre groupe et celui des Verts sont les seuls à être parvenus à l’inscrire dans le « dispositif » juridique (les dispositions contraignantes) de la Politique agricole commune. C’est passé, en toute fin de vote, par un amendement qui dispose qu’aussitôt que les plans stratégiques nationaux8 seront approuvés, la Commission européenne commandera une étude indépendante de leur impact. Si celle-ci révèle qu’ils sont insuffisants au regard de l’ambition du « Green Deal », la Commission prendra les mesures appropriées « y compris éventuellement (…) une modification du texte législatif de la Politique agricole commune ».

Dans la bataille que nous menons, il s’agit d’une victoire, mais du moins n’aurons-nous pas la prétention de dire qu’elle répond à l’urgence climatique et environnementale.

Le combat pour une Politique agricole écologique et paysanne continue.

Le combat pour une Politique agricole écologique et paysanne continue. Quelles sont aujourd’hui les perspectives ?

D’abord, c’est la finalisation des textes législatifs européens. En effet, le texte voté par le Parlement européen n’est pas le texte définitif sur la PAC : la procédure législative prévoit que désormais le Parlement européen et le Conseil de l’U.E. négocient pour trouver un accord final. C’est d’autant plus inquiétant que la position du Conseil est particulièrement mauvaise, et qu’il aurait été nécessaire que le Parlement la tire vers le haut.

Ensuite, il reste d’autres leviers. Il est certain que la future PAC laissera de grandes marges de manoeuvre aux Etats membres, qui devront élaborer des déclinaisons nationales de la PAC : les « plans stratégiques nationaux ». Il est encore possible d’améliorer beaucoup les choses au niveau national. Une victoire politique en 2022 permettrait de donner un tout autre visage à la PAC en France. En attendant, il est nécessaire d’augmenter la pression sur le gouvernement. Par la voix de Loïc Prud’homme, la France insoumise l’a déjà fait : nous exigeons un débat public sur la PAC à l’Assemblée nationale.

Il reste aussi le levier de la révision de textes complémentaires à la PAC, qui le cas échéant, pourront la tirer dans le bon sens. Certaines de ces révisions sont déjà prévues : la révision de la directive sur « l’usage durable des pesticides » par exemple, ou de la législation sur le bien-être animal. Une révision de la PAC en cours de route est également envisageable selon le contexte politique.

Enfin, relevons aussi que depuis une semaine, plus de 60 000 personnes ont signé la pétition portée par « Fridays For Future » pour exiger le retrait de cette Politique agricole commune. Plus de 25 ONG, les ont appuyés, soulignant l’urgence de la situation et l’incompatibilité de la PAC et du Pacte Vert. Sur cette politique complexe, une telle mobilisation citoyenne est rare. Elle donne beaucoup d’espoir : en effet, seule la mobilisation citoyenne finira par porter des fruits.

Notes de bas de page :

1 La Politique agricole commune est couverte par trois règlements : le règlement sur les Plans stratégiques relevant de la PAC, le règlement Organisation commune des marchés, le règlement sur le financement, la gestion et le suivi de la PAC. Le vote concernait ces trois règlements.

2 Avant de commencer, rappelons une chose : le texte voté par le Parlement européen ne constitue le texte final sur la PAC. Il représente « la position du Parlement », à partir duquel celui-ci doit négocier avec l’autre « co-législateur » européen – le Conseil de l’UE -, au cours de ce qu’on appelle des trilogues. Le Conseil de l’UE rassemble les ministres de chaque Etat membre. Il en existe plusieurs formations selon les thèmes. Pour la Politique agricole commune, c’est le Conseil « AGRIFISH », réunissant les ministres de l’Agriculture des 27. Souvent la position du Parlement est réputée « plus ambitieuse » que celle du Conseil et doit « tirer vers le haut » le texte final. Avec le texte voté fin octobre au Parlement européen, cela paraît difficile à envisager.

3 Le budget de la PAC est divisé en 2 “piliers”, comportant chacun plusieurs types d’aides : les aides du “premier pilier” représentent près de 75% du budget de la PAC. Elles sont versées directement aux agriculteurs, le plus souvent à l’hectare, et correspondent à des engagement annuels. Les aides du second pilier (25 % de la PAC) ne sont pas nécessairement versées à l’hectare, et sont souvent “pluriannuelles” : elles permettent des engagements et des transformations sur le temps long. Elles sont dites “co-financées” : les financements européens du second pilier sont complétés par des financements des Etats membres.

4 Et pourtant, ce plafonnement marque un progrès par rapport à la situation actuelle ! C’est dire l’ampleur de la transformation nécessaire.

5 Haies, arbres, mares, talus, bandes fleuries… et sans les dérogations actuelles qui permettent de considérer comme surfaces consacrées à la biodiversité des surfaces qui n’y contribuent nullement, comme les cultures fixatrices d’azote et les cultures dérobées.

6 Point positif du texte voté par le Parlement : la rotation des cultures incluant une légumineuse est intégrée à la « conditionnalité » environnementale de base. Néanmoins elle ne comprend pas de conditions de durée.

7 En violation d’ailleurs, des traités européens eux-mêmes. L’article 13 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dispose ainsi  : « Lorsqu’ils formulent et mettent en œuvre la politique de l’Union dans les domaines de l’agriculture (…) l’Union et les États membres tiennent pleinement compte des exigences du bien-être des animaux en tant qu’êtres sensibles (…) ».

8 Les déclinaisons nationales de la PAC, voire ci-après.

Article publié sur le blog de Manuel Bompard.

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